禹의장 “개헌, 지금이 적기”
제왕적 대통령 막기 위해
국회 추천 책임총리제 거론
국회 다수당 횡포 방지 위해
대선·총선 주기 일치도 논의
개헌 너무 어려운 ‘경성헌법’
‘연성헌법’으로 바꾸는 방안도
12·3 계엄사태로 마침내 윤석열 전 대통령의 파면이 현실화되자 개헌을 위한 정치권의 논의가 급물살을 타고 있다.
1987년 제6공화국 헌법이 탄생한 이래 개헌 논의가 끊이지 않았지만, 제왕적 대통령제와 국회 다수당의 횡포가 동시에 드러난 이번에야말로 개헌을 이뤄내야 한다는 목소리가 높은 것은 사실이다.
6일 개헌을 제안하는 대국민 담화를 자청한 우원식 국회의장은 “개헌은 지난 4개월 극심한 갈등과 혼란으로 온 국민이 겪은 고초를 대한민국 대전환의 기회로 바꿔내자는 시대적 요구”라면서 “헌법에 시대와 조응하는 생명력을 불어넣는 개헌이 필요하다”고 주장했다.
우 의장은 이어 더불어민주당과 국민의힘 등 거대 양당에 국민투표법 개정과 국회 개헌특별위원회 구성을 제안했다. 제21대 대통령 선거 전까지 권력구조 개편을 위한 ‘원포인트 개헌안’을 마련해 대통령 선거와 동시에 국민투표를 진행하자는 구상이다.
우 의장은 “대통령 임기 초에는 개헌이 국정의 블랙홀이 될까 주저하고, 임기 후반에는 레임덕으로 추진 동력이 사라지면서 개헌을 성사시키지 못했다”면서 “가장 어려운 권력구조 개편은 이번 기회에 꼭 하고 부족한 내용은 내년 지방선거와 함께 2차 개헌으로 추진할 수 있을 것”이라고 했다. 이번 대선 투표일은 오는 6월 3일이 유력하고, 내년 지방선거도 마찬가지로 6월 3일로 예정돼 있다.
권력구조 개편과 관련해서는 대통령 4년 중임제와 책임총리제 등이 논의되고 있다.
국민 여론을 감안해 대통령제를 유지하되 임기를 지금의 5년 단임제가 아닌 4년 중임으로 해야 한다는 주장이 많다. 이와 같은 주장에는 현재로선 홍준표 대구시장, 유승민 전 의원, 김동연 경기도지사 등이 동의하고 있다. 주요 대선주자 가운데 지금과 같은 단임제를 유지해야 한다는 명시적 주장은 없는 것으로 파악된다.
지금과 같이 막강한 권한을 지니는 대통령제를 그대로 유지해야 한다는 주장도 없다. 현행 헌법에 따르면 대통령은 주요 국가기관에 대한 임명권을 지니며 국회의 입법권을 재의요구권을 통해 제어한다.
독립적으로 기능해야 할 헌법기관들이 사실상 대통령 권력에 종속될 우려가 있는 것이다. 김정현 전북대 교수는 앞서 국회 토론회에서 “대통령의 대법원·헌법재판소·감사원 등 헌법기관 구성권은 이들 기관이 대통령으로부터 독립성을 갖는 데 장애물이 된다”고 했다. 반대로 주호영 국회 부의장은 “대통령의 제도화된 권력이 아니라 권위주의적 운영이 더 문제이고, 행정부 내부에서는 막강하지만 국회와의 관계에서는 결코 제왕적이지 않다”고 주장한다.
국회 다수당의 횡포를 방지하기 위한 장치도 필요하다는 의견이 우세하다. 더불어민주당은 30번의 탄핵 발의와 예산안 일방 삭감 등으로 사실상 행정부의 기능 마비를 야기했다는 비판에 직면했다. 여소야대 상황에서 여당과 대통령에게 이와 같은 상황을 타개할 방법은 없었다. 김 교수는 이 같은 야당의 태도를 가리켜 “헌법과 법률을 준수하지만 정치적 목적을 극대화하기 위해 기존의 관행이나 규범을 무시하는 전략”이라고 설명했다.
이를 방지하기 위해선 대통령 선거와 국회의원 선거의 주기를 일치시키는 방안이 논의되고 있다. 윤석열 정부와 같이 여소야대 상태에서 임기를 시작해서는 안된다는 이야기다. 의회 다수당과 행정부 수반이 같은 정당 소속이어야 국정을 위임받은 대통령이 제 기능을 할 수 있다는 이야기다. 홍준표 대구시장은 국회도 미국처럼 양원제로 구성돼야 다수당의 횡포를 방지할 수 있다고 주장한다. 다만 당장 대선과 총선 주기를 일치시키려면 차기 대통령 임기를 3년으로 단축해야 하기 때문에 현실성이 높지 않다.
총리에게 내치 등 일정한 기능을 독립적으로 수행할 수 있도록 권력을 나누자는 주장도 나온다. 분권형 대통령제 혹은 이원집정제로 불린다. 오세훈 서울시장과 안철수 의원 등이 주장하는 방안이다. 채택한 국가마다 형태는 다양하지만 대체로 대통령은 국민이 직접 선출하고, 총리는 의회에서 뽑거나 대통령이 의회 동의를 받아 임명한다.
국민의힘은 그간 개헌특위에서의 논의 결과를 압축해 이르면 10일 국회의장에 국민의힘 측 개헌 방안을 제시할 수 있을 것으로 예상된다. 국민의힘 개헌특위 관계자는 “대통령 4년 중임제를 상수로 놓고 대통령과 총리의 권한 배분에 대해 구체적인 안이 논의 중”이라고 전했다.
국민의힘이 준비하고 있는 개헌안에는 헌법을 필요에 따라 고칠 수 있도록 하는 연성헌법으로 개정하는 방안도 들어 있는 것으로 알려졌다. 그간 헌법개정이 너무 어려운 탓에 1987년 9차 개정헌법 이후로는 한 줄도 고치지 못한 점이 문제로 지적되기 때문이다. 정대철 헌정회장도 “국회에서 뽑고 국회가 책임지는 총리, 그리고 현재 개헌이 어려운 우리 경성헌법을 연성헌법으로 고쳐 개헌 요건을 완화하는 방식을 이재명 대표가 이야기했다”고 언론을 통해 설명했다.
급물살을 탄 개헌 논의가 의외로 빨리 끝날 가능성도 배제할 수는 없다. 앞서 이재명 민주당 대표도 2022년 대선을 앞두고 대통령 4년 중임제와 권한 분산, 지방자치 강화 등을 주장하면서 국무총리 추천권의 국회 이전 등을 언급했다.
이와 관련해 주호영 국회 부의장은 “1987년 개헌은 32일 만에 완료됐다”며 “이재명 대표만 동의하면 대선 전에도 얼마든지 개헌을 할 수 있다”고 말했다.
다만 정치권이 조기 대선 레이스에 휘말리고, 정파적 이익에 따라 유불리 계산이 치열해진다면 개헌론이 다시 뒷전으로 밀릴 가능성도 충분히 있다.
