요즘에 정부가 폐지를 추진 중인 단통법은 2014년에 입법되었다. 단통법의 핵심은 단말기 보조금을 모든 가입자에게 가능한 한 똑같이, 미리 공시한 수준과 가깝게 지급하라는 것이다. 필자는 입법 당시는 물론 그 후 지금까지 단통법이 경쟁을 억제하고, 소비자에게 피해를 주며, 장기적으로는 이동통신 산업과 사업자에도 도움이 되지 않는다고 주장해 왔다. 거의 10년 만에 단통법 폐지에 대한 진지한 논의가 이루어지고 있으니 늦었지만 반가운 일이다.

그런데 이와는 별도로, 단통법과 관련하여 이통3사가 유통점에 지급하는 판매장려금의 수준을 담합한 혐의로 공정거래위원회가 조사를 진행하면서 논란이 되고 있다. 판매장려금은 유통점 단계에서 가입자에게 단말기 보조금을 지급하는 재원이 되고, 이를 통제하지 않으면 단통법은 사실상 유명무실해진다. 수만 개에 달하는 유통점이 보조금을 얼마나 지급하는지 일일이 감시하는 것은 불가능하기 때문이다.

방송통신위원회는 단통법의 집행을 위해 판매장려금 기준액을 정하고, 초과 지급이 적발되면 벌점을 매겼으며, 특정 사업자로 이동하는 가입자 수가 갑자기 늘면 '과다' 장려금 지급 때문일 것으로 간주하여 제재에 나섰다. 방통위의 시각에서 보면 일정 수준을 넘는 장려금 지급은 이용자 차별과 유통 질서 문란을 조장하므로 통제되어야 하며, 단통법은 시장 감시와 사전 규제로 법 집행 효과를 높이는 수단이다. 문제는 공정거래법의 시각에서 보면 이는 경쟁을 막는 담합행위가 될 수 있다는 것이다.

두 개의 법이 있는데 서로 상충하는 내용을 담고 있다면 어떻게 해야 하는가. 특별법 우선의 원칙에 의하면, 일반 거래에 적용되는 공정거래법과 특정 상황에 적용되는 단통법이 경합할 때 단통법이 우선된다. 공정거래법 제116조도 다른 법령에 따른 정당한 행위에는 법 적용이 되지 않는다고 규정하고 있다.

다만 정부의 많은 명령이 법령에 구체적으로 적시되지 않은 행정지도 형태로 이루어지는데, 그 내용이 법의 목적과 범위를 벗어나거나 사업자가 이를 빌미로 별도의 담합행위를 하면 제재 대상이 된다. 실제로 공정위가 제재한 담합사건 중에는 행정지도와 연결된 경우가 적지 않은데, 공정위가 승소한 사례도 있고 패소한 사례도 있다.

이통3사가 판매장려금 법 위반 기준선을 맞추려고 노력한 것이나, 방통위의 시장감시 결과를 따른 것이 방통위의 정책 의도에 부합했음은 분명하다. 그간 방통위가 이 기준으로 사업자들을 여러 차례 일관되게 법 위반으로 처벌해온 사실도 이를 뒷받침한다. 실제로 방통위는 작년에 관련된 국회 질의가 있자 '법에 따른 정당한 관리감독 행위'라고 답변하기도 했다. 따라서 이것이 공정거래법 위반이라면 그동안 방통위가 단통법의 목적과 범위를 제대로 이해하지 못하고 월권행위를 해온 셈이 된다. 게다가 단통법의 내용 자체가 경쟁에 예외를 둬서라도 유통 질서를 정화하겠다는 것이라서, 그 취지와 벗어나는 별도의 혐의가 나올 수 있을지도 의문이다.

규제부처 간에 이견과 충돌이 있을 때 가장 큰 피해를 보는 것은 사업자다. 필자는 경쟁을 연구하는 학자로서 단통법에 반대하지만, 이 법은 단 한 표의 반대도 없이 국회를 통과해 약 10년간 유지된 현행법이다.

현행법 집행을 따랐다는 이유로 뒤늦게 제재받는다면 법의 안정성과 예측 가능성을 해침으로써 더 큰 부작용을 만들 수도 있다. 공정위에는 타 부처에 대해 경쟁 촉진을 위한 제도 개선 의견을 낼 권한이 있다. 단통법에 대해서는 이 기능을 더 적극적으로 사용했다면 좋았을 것이다.

[권남훈 건국대 경제학과 교수·경제사회연구원 원장]